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'지역균형발전과 메가시티전략' 정책세미나(20.10.30)

학술행사
작성자
최호권
작성일
2021-03-07 23:14
조회
272
IPP 연구실 지식 아카이빙 프로젝트가 어느덧 3주차를 맞이하였습니다.

본 글에서는 저를 비롯한 연구실 많은 분들이 관심을 갖고 계시고, 현재 사회적으로도 계속해서 논의되고 있는 '지역균형발전과 메가시티전략'이라는 주제로 진행된 대한국토도시계획학회의 정책세미나의 내용을 소개하고자 합니다.

세미나에서는 '균형발전과 광역권:필요성과 과제'와 '지방분권을 위해 행정구역 통합이 필요한가'라는 제목의 발제가 진행되었습니다.

수도권 일극체제에 대응하기 위해서는 더이상 단일 시군의 형태가 아니라 다양한 시군이 연계 및 통합한 새로운 지역이 필요하다는 사회적 인식으로 '부울경 메가시티''대구경북 행정구역 통합'이 논의되었던 작년에 시행된 세미나이지만 현재 이와 같은 논의는 계속되고 있기에 이에 대해 연구실 분들과 공유하고 싶습니다.

1) 균형발전과 광역권: 필요성과 과제(강현수, 국토연구원장)

2020년 부산, 울산, 경남을 뜻하는 부울경을 필두로 한 동남권, 영남권 지역이 광역권(메가시티)에 관한 논의에 불을 붙였고, 대구와 경상북도는 광역권을 넘어 행정구역의 통합을 주장하기 시작하였습니다. 광역화 전략이 수도권 중심의 일극체제를 극복할 수 있는 얼마 남지 않은 방법 중 하나라고 생각하였기 때문입니다. 현재 논의 중인 메가시티와 가장 관련이 깊은 정책으로 이명박 정부의 ‘5+2 광역경제권’을 떠올릴 수 있습니다. 이명박 정부는 세종시와 혁신도시 때문에 사회적인 관심을 끌지 못한 참여정부의 5대 초광역권을 밑그림으로 하여 전국을 5+2개의 광역권(수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권 + 강원권, 제주권)으로 설정하여 SOC 사업과 산업육성 사업을 실시하였습니다. 하지만 결국 지방자치단체와 사회적 합의를 이루지 못하여 임기가 끝나면서 유명무실해졌습니다.

발표자는 2008년의 정책과 2020년 현재의 논의는 상당한 차이점이 있다고 합니다. 과거에 중앙(대통령, 국가균형발전위원회, 국회)이 주도했던 것과 달리 현재는 지역이 주도하고 있다는 것이 그 차이인데, 이는 지역이 처한 상황이 과거보다 더욱 절박하기 때문입니다. 괜찮은 일자리와 인구가 모두 수도권에 집중된 상황이 지역으로 하여금 단일 행정구역을 넘은 협력을 요구하게 한 것입니다. 광역권의 형성은 단일 시도 단위 정책 추진에서 한계로 지적된 연계 부족 및 자원의 비효율적인 투자를 해결하고자 하는 시도입니다.

광역권의 성공을 위해서는 왜 광역권을 하는 것인가가 명확해야 합니다. 현재 ‘세계 대도시권과 경쟁하는 글로벌 경쟁력 강화, 국토균형발전을 위해 수도권에 대응하는 지역 거점 확보, 대도시와 주변 지역의 기능적 연계, 효율적인 유역 단위 물 관리 방안 마련’등이 광역권의 목적으로 제시되고 있습니다. 하지만 이러한 목적들은 ‘광역권을 형성해야 달성할 수 있는가? 굳이 통합까지 나아가야 하는 것인가?’라는 의문을 갖게 합니다. 글로벌 경쟁력을 위해서는 인접 지역보다 수도권과의 협력이 중요하고, 효율적인 물 관리 방안 마련을 위해서는 유역 단위 물관리 거버넌스 구축이 중요하기 때문입니다. 이처럼 발표자는 명확한 목적 없이 단순히 광역권을 수단으로만 활용하는 현재의 모습을 경계하고, 미리부터 권역을 설정하는 것이 아닌 목적에 따라 협력 파트너를 설정하는 시도를 해야 한다고 주장합니다.

위의 논의를 모두 종합하면 과거 정책의 실패요인으로 1) 명료하지 않은 광역화 목적 2) Top-Down의 추진체계를 들 수 있는데, 현재의 논의는 지역중심으로 진행되고 있기에 광역화의 목적을 명확히 하는 것이 정책의 성패를 가른다는 것입니다. 광역권 정책에서는 이해관계자가 복잡한 광역 단위 계획이기에 협력의 난이도가 높다는 점과 성장 우선, 개발 우선주의에 빠질 수 있다는 점이 우려로 제기됩니다. 즉, 광역권이 만병통치가 아니라는 것입니다. 지역에서 정말 무엇이 부족한가를 지역 자체에서 생각하고, 이를 위해 통합적, 전략적, 장기적 관점으로 방안을 찾기를 제안하며  발표는 끝이 납니다.

2. 지방분권을 위해 왜 행정구역 통합이 중요할까?(마강래, 중앙대학교 교수)

향후 20년 간 우리나라를 휩쓸 3대 메가트렌드는 1) 산업구조 변화(4차 산업혁명으로 인한 일자리 감소) 2) 인구구조 변화(저출산, 고령화 사회) 3) 공간구조의 변화(수도권 집중현상)입니다. 이와 같은 현상은 비수도권에 치명적으로 작용합니다. 미래 산업이 수도권을 중심으로 빠르게 재편되고 있기에 수도권 인구 집중화가 초래되고, 저출산, 고령화와 더불어 인구유출까지 겪은 비수도권은 정주환경 악화, 지역 경쟁력 악화라는 결과를 맞이합니다. 이와 같은 비관적인 미래 전망은 지역의 내생적 발전을 위해 지방분권 논의와 광역행정구역 통합 논의를 야기하였습니다. 본 발제에서는 지방분권은 우리사회가 추구해야 할 지고지순한 가치라는 전제를 깔고 논의를 진행하고, 광역행정구역 통합은 지방분권을 더욱 효율적으로 만들어주는 절차라고 이야기합니다.

지방분권은 우리사회가 추구해야 할 지고지순한 가치라는 말로 지방분권의 당위성에 대한 논의는 넘어가고, 그렇다면 왜 광역행정구역 통합이 지방분권을 효율적으로 만든다는 것일까요. 발표자는 현재 우리나라의 상황은 이미 기초지자체간의 격차가 존재하는 기울어진 운동장이기에 현재 상황에서는 기초지자체로의 분권은 부익부빈익빈 현상을 강화시킨다고 합니다. 광역행정구역 통합을 통해 몸집을 비슷하게 맞춰주고, 중앙의 힘을 나눠주어야 각자의 경쟁력을 제고할 수 있다는 주장입니다. 또한 이는 비수도권의 산업생태계 구축 시에 문제점으로 지적받고 있는 유사 중복사업의 난립과 주먹구구식 특화산업 선정을 해결할 수 있는 방안으로도 주목받고 있습니다. 이를 정리하자면 광역행정구역 통합을 통해 인접 시·군 간의 연계를 이끌고 혁신거점을 육성함으로써 지역의 경쟁력을 높이고, 그 후 중앙의 권한을 부여 받아 전 국토의 균형적인 발전을 달성하는 밝은 미래를 그리는 것입니다.

이와 같은 밝은 미래에도 불구하고, 반대의견이 만만치 않습니다. 현재의 광역행정구역 통합 논의는 ‘일부 도지사에 의해 진행된 일방적이고 하향식 추진이고, 광역으로 묶이면 서비스에 대한 만족감이 떨어질 것’이라는 주장과 ‘섣부른 통합이 현재 진행 중인 균형발전 사업(도청 신도시, 혁신도시)의 힘을 뺄 것’이라는 주장입니다. 이와 같은 우려에도 주목하여 광역행정구역 통합에 있어 과거 정부에서 적절한 교훈을 찾아야 합니다. 이명박 정부의 광역화에 대한 시각, 노무현 정부의 혁신거점 육성, 박근혜 정부의 연계사업의 구축이 참고할만할 것입니다.

광역행정구역 통합을 통한 균형발전과 지방분권의 공간적 범위 설정은 한 가지 방안일 뿐입니다. 향후 행정구역 개편, 균형발전, 지방분권에 대한 논의는 계속해서 커질 것입니다. 어떤 지역의 규모, 공간적 범위가 지역의 경쟁력 제고를 위한 행정, 인구정책, 산업생태계의 논의에 있어 적절할 것인지 다방면에서 고민하는 것이 필요합니다.

이어지는 토론과 저의 의견을 바탕으로 연구실 여러분과 생각을 나누고 싶은 내용들을 간략하게 두 가지만 정리해 보았습니다.

1) 국가균형발전의 당위성

본 아카이빙에서는 국가균형발전에 대한 수단으로 광역권 및 행정구역 통합에 대한 논의를 진행하였습니다. 하지만 지역적 차원에서 꾸준히 자구적 노력을 제시해도, 지방분권이 확실히 진행되지 않은 현재의 상황이기에 전 국가적 협의가 이루어지지 않는다면, 추진체계는 약해질 수 밖에 없습니다.

국가의 지속가능성을 위해, 헌법의 평등권을 보장하기 위해, 국민적 통합을 이끌기 위해 등 국가균형발전의 당위성을 확보하기 위한 주장들은 끊임없이 제기되고 있으나, 실제로 많은 국민 특히 수도권의 국민들이 동의를 하고 있느냐는 여전히 의문입니다.

토론자 중 한 분에 따르면 지역의 경쟁력 제고 방안을 마련하기 위해 노력할 시기임에도 지역의 균형발전을 위한 전략을 제시하려면 수도권 일극체제의 문제가 무엇인가를 규명하는데 가장 많은 시간을 들인다고 합니다. 이제는 국가균형발전이라는 목표에 대해 전국가적인, 전국민적인 합의를 달성하고, 지역은 자구적 노력에 힘을 쏟을 수 있는 체계가 완성되기를 바랍니다.

하지만 이를 위해서는 선제되어야 할 조건들이 몇 가지 있습니다. 과연 어떤 상태가 균형적인 발전을 달성한 상태인가에 대한 답을 할 수 있는 명확한 지표가 마련되어야 한다는 것이 첫 번째입니다. 이를 위해서는 단순히 GRDP, 인구 등에 대해서만 이야기했던 과거에서 더 나아가 삶의 질 등에 대한 가치에 대한 고려, 대상별로 차등적인 기준 마련 등의 노력이 필요할 것입니다. 두 번째는 균형발전에서 다룰 지역의 규모에 대한 정립입니다. 이를 위해서는 단순히 기초지자체, 광역지자체, 통합시·도 또는 농촌과 도시의 논의를 넘어 소외받는 공간이 생기지 않도록 하는 균형적인 시각이 필요할 것이라 생각합니다.

연구실 분들이 생각하시는 국가균형발전이라는 목표의 당위성또는 균형발전이 지향해야 하는 균형의 상태에 대해 댓글로 달아주시면 감사하겠습니다.

2) 행정구역 통합 없이 적절한 협력을 이끌어낼 수 있는가

본 아카이빙에서 논의한 메가시티, 광역권의 논의와는 결이 다를 수 있지만 우리나라에서는 제1차 국토종합계획부터 꾸준히 광역권과 지역 간의 협의에 대해 다루고 있습니다. 그러나 이를 평가했을 시에는 적절한 협력이 이루어지지 못했다는 공통의 결과를 도출하고 있습니다. 그 이유가 무엇이라고 생각하시나요. 대부분의 문헌에서는 협력을 이끄는 협의체가 제 기능을 다하지 못하였음을 원인으로 지적합니다. 행정구역을 넘어서는 연계는 이해관계자가 복잡·다양하다는 특징을 가지고 있습니다. 협력을 위해서는 단일 시군을 생각하는 ‘소지역주의’를 넘어서 권역을 생각해야 하는데 이해관계자들이 각자의 지역에 대해서 고려하다보니 그것이 쉽지 않은 것이 현실입니다. 특히 지역의 상황이 어려운 지금이라면 더더욱 그렇습니다.

본 세미나에서도 거버넌스와 협력 경험이 취약한 한국적 상황이기에 광역권이 발전하려면 행정구역 통합은 전제 조건인가라는 의문을 제기합니다. 행정구역 통합으로 단일 행정구역이 형성이 되면 기존의 다른 시·군 일 때보다 협의가 쉽지 않겠냐는 생각에서입니다. 그러나 ‘대구경북 행정통합 이슈’를 실제 예로 들어 생각해보았을 때, 통합 시에 우려되는 점으로 끊임없이 재정의 유출이 제기되고 있습니다. 행정통합이 되면 사실 단일 행정구역 내에서의 이동인데, 이를 다른 시·군으로 재정이 유출된다고 생각하는 것입니다. 물론 통합 전의 의견이라고 생각할 수 있지만, 실제 통합이 이루어진 통합시의 사례에서도 별로 다르지 않은 상황을 확인할 수 있습니다.

여기서 생각해보아야 할 점은 단일 시·군으로는 이제 더 이상 방법이 없어 협력을 이야기하고 있는 현 상황에서 협력마저 쉽지 않아 보인다는 것입니다. 과연 연구실 여러분들은 광역권으로 형성되는 다양한 시·군이 상호발전할 수 있도록 협력을 이뤄내는 것은 가능하다고 생각하십니까. 이를 가능하게 하는 것은 무엇이라고 생각하십니까.

현재 수도권의 인구는 전체 인구의 50%를 넘어섰습니다. 과반수라는 것은 강력한 힘을 가지고 있습니다. 강력한 수도권 일극체제가 형성된 것입니다. 하지만 하나의 국가 안에 수도권과 비수도권은 별개가 될 수 없습니다. 비수도권이 없으면 수도권도 없습니다. 균형발전의 골든 타임이 지나면 천문학적인 비용과 노력으로도 되돌리기 어려울 것입니다.

지역의 위기는 생각보다 더욱 심각합니다.

이상으로 글을 마치겠습니다. 읽어주셔서 감사드립니다

세미나 영상 출처: 유튜브 도시TV (2020.11.09.) 정책세미나5,



(위의 영상에서 영상과 음성의 싱크가 안 맞을시

6:00:00부터 보시면 됩니다)

일시: 2020년 10월 30일 15:30~17:30

장소: 유튜브 ‘도시TV’

발표: 강현수(국토연구원장), 마강래(중앙대학교 교수), 박경현(국토연구원 연구위원)

토론: 김현수(단국대학교 교수), 권일(한국교통대학교 교수), 김형석(국가균형발전위원회 지역균형국장), 이영성(서울대학교 교수), 전희정(성균관대학교 교수), 하경준(경남연구원 연구위원)
전체 1

  • 2021-03-22 11:58

    마강래 교수님의 의견에 동의합니다.
    현 상황에서 기초지자체 수준의 자구책은 한계가 있다고 생각합니다.
    첫째, 인구감소 시대에 영세 규모의 지자체에서는 투입 비용에 비하여 적절한 편익이 발생하기 어려운 '밑 빠진 독에 물 붓기'에 불과할 것입니다.
    둘째, 특정 지자체에서 효과가 있더라도 크게 보면 비슷한 처지에 있는 인접 기초지자체와 인구 조정이 이루어지는 제로섬 게임에 불과할 것입니다.
    셋째, 아직 연고주의가 강하게 작용하는 우리나라의 향토사회에서는 섣부른 지방분권이 오히려 지역행정과 지역유지세력의 결탁 및 부패를 야기할 여지도 있습니다. 오늘 신문에서 보게 된 의령군 예술인마을사업 기사(https://news.naver.com/main/read.nhn?mode=LSD&mid=sec&sid1=102&oid=056&aid=0011010781) 역시 동일한 맥락에서 참 씁쓸함을 자아냈습니다.

    그러므로 현재의 상황에서 지방분권은 광역권 수준에서 먼저 이루어지는 것이 적절하다고 생각합니다.
    다만 지금 통합 논의가 이루어지고 있는 대구경북과 광주전남의 사례로 보건대, 통합시에 구체적으로 어떤 시너지를 내려고 하는지 사회/경제적 측면의 비전이 아직 명확하지 않다고 느껴집니다. 정치적인 접근에 앞서, 누구나 광역화의 사회/경제적 이점을 납득할 수 있는 전략이 먼저 수립되는게 중요한 것 같습니다. 또한 광역권이 설정되기 위해서 반드시 행정구역이 통합되어야 하는지의 논의는 지역적 상황에 따라 다를 수 있다고 생각합니다.


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