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‘수도권부동산대책과 지역균형발전’ 정책세미나

학술행사
작성자
정이레
작성일
2021-02-28 23:58
조회
212
안녕하세요!

IPP 연구실 지식 아카이빙 프로젝트의 일환으로 이번 글에서는 지난 1월 7일에 있었던 대한국토·도시계획학회의 정책세미나 ‘수도권부동산대책과 지역균형발전’의 내용을 소개하고자 합니다.

세미나에서는 ‘나홀로 수도권이 가능한가? - 수도권 정책의 사회적 파급과 책임’‘지방분권 관점에서 본 주택정책’이라는 두 개의 흥미로운 주제가 발표되었는데, 각각의 내용을 살펴보고자 합니다.

 

1. 나홀로 수도권이 가능한가? - 수도권 정책의 사회적 파급과 책임 (임미화 전주대 교수)

2020년, 최초로 수도권의 인구가 비수도권의 인구를 초과한 바 있습니다. 수도권에 수많은 기업, 대학, 공공기관들이 집중하는 등 양자의 격차가 증가하고 있다는 사실은 더 이상 새로운 사실이 아닙니다. 발표자는 인구이동, 일자리, 교육 등 다각적인 측면에서의 분석을 통해 비수도권에서 인구가 늘어나더라도 자녀성장에 따른 인구이동에 따라 곧 수도권으로 흡수되고 있다는 사실을 제시하였습니다.

한편 최근 정부의 주택정책은 수도권의 부동산 시장을 규제하려는 목표를 가지고 있음에도 불구하고, 실제로는 그 의도와 달리 지방 중소도시의 주택가격을 상승시키는 부작용(풍선효과)을 초래하고 있습니다. 발표자는 이와 관련해서도 분석을 통해 요즘처럼 통화량이 증가하는 시기에 지방도시의 아파트 가격은 수도권보다 그 변동성이 훨씬 크기 때문에 수도권 규제가 지방에 미치는 풍선효과가 클 수밖에 없다고 말합니다. 그리고 통화량이 축소되는 상황이 진정되면 지방 부동산에 대한 시장은 더 큰 충격을 받을 것이라고 주장합니다.

이처럼 수도권과 비수도권의 격차는 계속적으로 심화되고 있지만, 비수도권은 수도권을 대상으로 한 정책에 많은 영향을 받고 있습니다. 이에 발표자는 다음과 같이 여섯 가지 제언을 제시합니다.

첫째, 수도권을 대상으로 한 정책을 실행할 때에는 비수도권에 대한 영향력을 검증하기 위한 제도화가 필요하다는 것입니다. 예전과 같은 성장 시기가 아니기 때문에 수도권에서의 일자리 창출 사업은 결국 비수도권의 일자리를 빼앗는다는 사실을 인지해야 한다고 말합니다.

둘째, 대도시와 중소도시 간 사회적 수요 연계 개발(social demand linkage development)의 필요성을 강조합니다. 과밀한 대도시에서 공간적 해결이 어려운 사회적 수요를 지방도시에 연계 개발하여 해소한다는 것인데, 이를 통해 지방도시도 경제적 효과를 얻을 수 있다고 합니다. 예컨대 용산구가 치매안심마을 사업을 경기도 양주시에 추진하기로 한 최근의 사례는 이러한 측면에서 참고할만 합니다. 2019년부터 시범사업이 시행 중인 ‘지역발전투자협약’과의 연계도 고민할 수 있습니다.

셋째, 지역에 따라 맞춤형 주택이 필요하다는 것입니다. ‘1가구 1주택’이라는 정책 기조는 ‘똘똘한 1채’를 챙기려는 가계의 행동에 따라 오히려 수도권·대도시로의 빨대효과를 야기할 수 있습니다. 중소도시·농촌 지역에 추가적인 주택을 갖는 것에 대해서는 과중하게 규제할 필요는 없다고 제안합니다.

넷째, 지방으로의 인구이동 유도정책의 목표는 정량적으로 제시해야 정책이 추진력을 가질 수 있으며 향후 성과를 엄정하게 평가할 수 있다고 강조합니다.

다섯째, 로봇, 자율주행차 등 신산업의 테스트베드를 비수도권 도시에서 추진될 수 있도록 해야 한다는 것입니다. 물론 실제 사업은 수요가 검증된 지역에서 이루어져야 하겠지만, 시범적인 사업만큼은 비수도권 지역에서 추진할 수 있도록 적극 지원해야 한다고 제안합니다.

여섯째, 혁신도시의 기능을 강화해야 한다는 것입니다. 혁신도시의 평균연령은 33.2세로 전국 평균연령(42.9세)에 비해 낮으며, 9세 이하 인구의 비율(17.2%)도 전국 평균(7.9%)보다 높습니다. 이러한 상황에서 혁신도시 내 교육 인프라가 갖추어지지 않는다면 이들은 다시 수도권으로 이주하고 말 것입니다. 지역대학과 연계된 교육 특구 등 다양한 시도가 필요합니다.

 

2. 지방분권 관점에서 본 주택정책 (김정섭 울산과학기술원 교수)

주택은 ‘사용가치’와 ‘교환(투자)가치’를 동시에 지니는 특수한 재화입니다. 어떤 이들은 시장에서 주택의 사용가치와 교환가치가 균형을 이룬다고 보지만(Dipasquale & wheaten, 1996), 또 어떤 이들은 장소(또는 주택)를 상품으로 여기면서 개발 혹은 투자를 통해 교환가치의 극대화를 도모하기도 합니다. 어떤 관점을 취하든 간에 정부의 부동산 정책은 이러한 주택의 특성을 이해해야만 한다고 강조합니다. 이런 측면에서 현 정부는 다주택 소유는 ‘악’이라는 관점보다는 자연스러운 ‘시장의 현상’으로 보아야 하며, 대신에 불로소득을 적절히 환수(land value capture)하는 정책에 집중하는 것이 옳다고 발표자는 주장합니다.

또한 주택정책은 지역별로 토지시장이 이질적이라는 점을 고려해야 합니다. 하지만 우리나라에서 지방정부의 주택정책 권한은 미비한 것이 현실입니다. 울산의 사례를 살펴보면, 지난해 수도권 부동산 규제 정책으로 인해 울산에는 많은 투기수요가 유입된 것을 알 수 있습니다. 이에 울산시는 바로 시장 안정화 대책을 발표했지만, 시에게는 적절한 권한이 없다 보니 대책의 실효성은 의문이었습니다. 결국 울산시보다 한발 늦게 국토부는 울산에 조정대상지역을 지정했습니다. 또한 현재 울산의 개발사업이나 주택공급은 시의 외곽지역에 집중되고 있어 압축적 도시성장관리에 어려움을 겪고 있다는 것입니다. 이는 중앙정부가 지난날 설정한 그린벨트, 즉 과도한 토지이용규제 때문입니다. 마지막으로, 울산에서 공공임대주택의 공급 현황은 상당히 미진한 상황입니다. 그중에서도 재고의 90%는 LH에 의해 공급 및 관리되고 있는 것으로 나타나 지방정부에게는 주택정책에 있어 실질적인 권한과 예산이 없음을 말해줍니다.

이를 요약하면, 발표자는 정부가 주도하는 서울·수도권 중심의 부동산 정책이 규제 강화 측면에서는 비수도권 시장의 가격을 상승시키는 풍선효과를, 공급 강화 측면에서는 비수도권의 인구를 유출시켜 지방소멸을 촉진시키는 효과를 야기한다고 주장합니다. 시장과 지방정부(서울시)에게 정책을 맡기는 것이 더 바람직했을 것이라는 결론입니다.

물론 비수도권 지방정부의 역량을 우려하는 목소리도 있습니다. 하지만 지금까지는 지방정부에게 권한이 없었기에 책임의식도 없고 역량을 강화할 의지도 없었던 것입니다. 자치분권을 강화하여 중앙정부는 재정적 지원과 가이드라인을 제공하고, 지방정부가 정책 수립과 집행의 주체가 되어야 한다고 말합니다. 특히 지방에서는 주택가격이 상대적으로 낮아 지방세수가 부족한데, 따라서 세제 개편이 반드시 동반되어야 함을 주장합니다. 주거복지 정책 역시 중앙정부와 LH 중심에서 지방정부 및 지방공사 중심으로 전환되어야 한다고 제안합니다.

 

3. 생각해보기

세미나에서의 토론내용과 저의 견해를 바탕으로 다음과 같이 생각해 볼 사항을 정리해보면 아래와 같습니다.


1) 수도권 주택시장의 해결책 : 수요 규제 vs. 공급 확대

가격을 낮추기 위해서는 수요를 억제하거나 공급을 확대해야 한다는 것은 경제학적인 상식이지만, 실제 정책의 영역에서는 그리 단순하지 않은 것이 현실입니다. 수도권 주택시장의 과열화를 해소하기 위해 수요를 억제해야 한다고 주장하는 측은 현 주택시장에 분명히 투기적 수요가 존재하며, 섣부른 공급확대는 투기적 수요를 조장하거나 혹은 비수도권 지역의 인구를 뺏어 불균형을 초래할 수 있다고 지적합니다. 가장 좋은 수요 억제 방법은 지역균형 발전을 통해 인구가 분산되는 것이라고 강조합니다.

한편에서는 수요를 인위적으로 억제하려는 시도는 시장을 왜곡하여 부작용을 낳는다고 지적합니다. 또한 지역균형 발전을 통해 인구가 분산되는 일 역시 정책이 잘 작동하더라도 오랜 시일이 소요되며, 수도권 주택시장 가격의 폭등은 바로 현재 직면한 문제입니다. 가격을 안정화시키고자 한다면 늘어난 수요만큼 적절하게 공급하는 것이 중요하다는 것입니다. 시장의 효율성을 믿는다면 가격 상승을 해소하겠다는 정책 목표 자체가 적절하지 않다고 여길 수도 있습니다. 주택의 가격이 지나치게 높아진다면 누군가는 서울을 떠나 다른 지역으로 이주하는 소비 조정이 일어날 것이기 때문에 서울의 규모 역시 조정될 것입니다.

이와 같이 다양한 견해가 있기에 하나의 ‘정답’을 고르는 것은 쉽지 않아 보입니다. 하지만 현재의 수도권 부동산 과열 양상의 주요 원인으로 유동성 과잉이 지목되고 있는 만큼 주택공급만을 문제 해결의 방안으로 고려한다면, 향후 이러한 문제가 해소되었을 때 초과된 공급 물량은 주택시장에 또 다른 후유증을 남길 것이라는 생각이 듭니다.


2) 지역균형발전 정책의 실효성 및 당위성

대부분의 토론자들이 참여정부 시기의 ‘혁신도시’로 대표되는 과거 지역균형발전 정책의 실효성에 대해서는 기대에 미치지 못했다는 평가를 내렸습니다. 여러 혁신도시의 사례에서 수도권의 인구보다는 혁신도시 주변 지역의 인구를 끌어오는 데 그쳤다는 것입니다. 하지만 여전히 지역균형발전 정책의 방향성과 당위성에 대해서는 상이한 견해를 확인할 수 있었습니다.

한 측면에서는 지난 지역균형발전 정책의 실효성을 입증하기 어렵기 때문에 이 같은 방식의 정책을 되풀이하는 것은 재정적 낭비이자 ‘형평성’이라는 가치에 과도하게 얽매이는 것이라고 지적했습니다. 더 나아가 서울 대도시의 효율성을 과도하게 저해하기보다는 대도시가 국가 경제성장에 기여하여 파급·낙수효과를 발생시켜야 한다고 주장합니다.

또 다른 측면에서는 참여정부 시기의 수도권 규제 정책이 이어지지 못하고 후속 정권에서 완화되었기 때문에 오늘날 지역 불균형이 더욱 심화될 수밖에 없었다고 주장합니다. 따라서 지금이야말로 지역균형발전의 골든타임을 놓치지 말아야 할 때임을 강조합니다. 4차 산업혁명 시대를 준비하면서 토지확보비용이 지나치게 높은 수도권보다는 지방중소도시에 혁신기업을 유치하고 금융 및 세제혜택을 통해 일자리 창출을 지원하여 신산업 육성과 지역균형발전 정책을 병행해야 한다는 목소리도 있었습니다.


3) 주택정책 지방분권화의 필요성

대부분의 토론자들이 주택정책을 지방분권화 해야 한다는 주장에 크게 공감했습니다. 중앙정부의 획일적인 주택정책은 지역별로 상이한 주택시장을 고려하지 못해 부작용을 초래하고 있기 때문입니다. 그러나 지방정부의 정책 권한이 제도적으로 먼저 뒷받침되었을 때 지방정부도 이를 집행하는 역량을 기를 수 있다는 견해와 지방정부에서 선제적으로 지역시장을 분석하고 대안을 제시하려는 의지를 보일 때 지방분권 역시 자연스럽게 달성될 수 있다는 견해 사이의 시각적 차이를 발견할 수 있었습니다.

 

이러하듯 본 세미나를 통해 수도권 부동산대책과 지역균형발전 정책에 대해서는 아직도 다양한 목소리들이 부딪히고 있음을 알 수 있었습니다. 여러분들의 생각은 어떠신가요? 함께 생각을 정리해보는 시간을 갖기를 바라면서 글을 마칩니다.

읽어주셔서 감사합니다!

 

세미나 영상 출처: 유튜브 도시TV (2021.01.07). 2021년 제1차 정책토론회: 수도권부동산대책과 지역균형발전. https://youtu.be/YMwhaGS7_zg
  • 일시: 2020년 1월 7일(목) , 15:00~17:00
  • 장소: 유튜브 '도시TV'
  • 발표: 임미화 (전주대 교수), 김정섭(울산과학기술원 교수)
  • 토론: 허재완(중앙대 명예교수, 좌장), 심교언(건국대 교수), 정재호(목원대 교수), 이창무(한양대 교수), 김주영(상지대 교수), 양희관(국토교통부 공공택지기획과장), 신경철(LH 스마트도시계획처장)
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