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‘2021 도시재생산업박람회에 바란다’ 세미나
학술행사
작성자
김승정
작성일
2021-10-18 01:39
조회
545
안녕하세요!
이번 글에서는 지난 9월 8일에 있었던 도시재생 산업박람회에서 주최한 세미나 ‘2021 도시재생산업박람회에 바란다’의 내용을 소개합니다.
세미나에서는 우리나라 도시재생이 나아가야 할 방향을 제시하는 네 차례의 발표가 있었습니다. 그 내용을 각각 간단하게 살펴보도록 하죠.
1. 균형발전과 도시재생 (마강래 중앙대 교수)
우리나라 수도권 지역과 비수도권 지역의 GRDP 비중의 장기적 추세를 살펴보면 1980년대에 수도권은 빠른 성장을 이루었으나, 1990년대 초반부터 탈공업화와 기계화로 인해 많은 공장들이 비수도권으로 이전하면서 한동안 수도권과 비수도권의 GRDP 비중은 평행상태를 이루었습니다. 하지만 2012년 경부터 수도권의 GRDP 비중이 급증하게 됩니다. 이는 명백히 산업구조의 변화 때문입니다. 전 세계적으로도 신산업은 대도시권을 중심으로 싹트고 있습니다. 좋은 일자리들이 수도권으로 다시 집중하면서 공간 격차가 커지고 있습니다. 인구가 16만 명 이하인 전라·경상도 지역의 도시들 중 인구가 증가하는 지역은 나주와 예천, 단 2곳에 불과할 정도입니다. 이제 지역활성화 정책을 논의할 수밖에 없는 시점이며, 균형발전전략으로서의 도시재생을 검토해야겠습니다.
우리나라의 도시재생사업은 크게 근린재생과 경제기반재생이라는 두 가지 방향을 노정하고 있는데, 균형발전의 측면에서 오늘 주목할 사업은 경제기반재생이라고 할 수 있겠습니다. 사실 근린재생과 달리, 경제기반재생은 산업생태계 구축을 통해 경제활성화를 꾀할 수 있는 지역이 소수에 국한되어 있습니다. 그러므로 경제기반재생의 입지는 대도시권·중소도시권의 ‘거점’에 구축하고 이를 주변 지역과 연계하려는 전략이 중요하겠습니다. 즉, 대도시, 중소도시, 농어촌 지역별 거점에 적합한 사업들을 잘 분류하내고 이들을 연계하려는 노력이 필요합니다.
경제기반 거점이란 어떤 공간이어야 할까요? 기본적으로 거점이란 “다양한(Diversity) 사람들이 함께 모여서(High Density) 교류(Network)가 활성화된 공간”입니다. 그리고 이 거점에 산업생태계가 당연히 구축되어야 할 것이고, 그 주변에 정주인프라, 생활 SOC, 모빌리티 등을 구성하는 것이 중요하겠습니다.
경제기반 거점을 조성하기 위해서는 특히 다음의 사항들을 고려해야 합니다.
첫째, 장소기반형의 재생사업을 추구해야 하며, 산업생태계를 구축하기 위한 공간은 산업의 가치사슬에 따라 고려되어야 합니다. 가치사슬 단계에 따라 유리한 공간의 특성이 다를 수 있습니다. 예컨대, 제품에 대한 연구·개발이나 브랜드 구축, 디자인 과정은 도심권에 입지할수록 유리하겠지만, 제조나 유통과정은 도시외곽에 입지하는 것이 유리할 수 있습니다. 그리고 이들 과정 간의 협업이 잘 일어날 수 있는 공간구조가 구상되어야 합니다.
둘째, 광역적 연계가 중요합니다. 중심거점의 기능은 융복합화를 통해 강화되어야 하지만 그 과정에서 주변 지역은 피해를 겪어서는 안 됩니다. 최근 초광역권에 대한 규정하려는 『국토기본법』 개정안이 발의됐습니다. 이와 같은 광역적 계획을 통해 거점과 주변지역 간 역할분담·상생전략이 구상되어야 합니다. 결합개발이나 (권역 내) 상생기금 제도 등을 통해 거점의 이익을 주변 지역과 나누는 방안 또한 모색되어야 할 것입니다.
2. 선순환 도시재생 (임미화 전주대 교수)
도시재생 사업은 2021년 7월까지 411곳이 선정되었을 정도로 매우 적극적으로 추진되고 있습니다. 새로운 제도들도 꾸준하게 도입되고 있습니다. 재생사업에서 만들어지는 상가나 주택을 선(先) 매수해서 도시재생경제조직에게 저렴하게 임대하였다가 추후에 매각을 통해 이익을 환수하는 ‘공간지원리츠’도 그 대표적인 사례입니다.
하지만 현재의 도시재생 사업들을 살펴보면 그 사업성과 지속가능성에 대해서 반문하지 않을 수 없습니다. 지자체 주도로 공모사업에 지원하여 시작되지만 국비보조나 지방재정에 의존하는 사업들이 대부분이며, 사업 이후 운영·관리에 대한 고민은 너무나도 부족합니다. 도시재생 사업도 ‘사업’인 만큼 이로부터 수익을 창출하여 지속가능하도록 해야 합니다. 이를 위해서는 민간의 사업참여가 매우 중요하다고 하겠습니다.
다행히도 앞서 언급했던 공간지원리츠는 민간의 참여를 전제하는 대표적인 사례로 현재 1호 사업이 진행 중입니다. 민관협업형 도시재생 리츠도 올해 1호 사업이 진행 중에 있습니다. 구체적인 사업 사례로는 천안시 동남구의 오룡경기장 철거부지 복합개발 사업이 성공적으로 알려져 있습니다. 천안시 동남구청은 이 부지의 개발로부터 나오는 이익을 구도심 지원에 사용하는 결합개발 형태로 사업을 추진했는데, 이때 공공이 사업의 리스크를 분산시키는 역할을 자임함으로써 민간사업자의 참여를 유도했다는 것이 돋보입니다.
일본은 민간 중심의 도시재생 사업이 활발하게 이루어지는 대표적인 나라로서 참고할 만합니다. 민간이 도시재생 긴급정비지역으로 지정된 곳에 참여할 경우, 정부는 용적률, 용도 완화, 재정 지원, 세제 감면 등 다양한 혜택을 민간사업자에게 부여합니다. 특히 ‘민토(MINTO)’라 불리는 민간 도시개발 추진기구가 메자닌 금융으로서 중간위험을 헤지(hedge)하는 역할을 수행하기 때문에 민간사업자들이 활발하게 참여할 수 있는 여건이 조성됩니다. 일본의 일련의 성공적인 사례들은 공공만 사업을 계획하고 실행하는 것이 아니라 민간이 같이 참여할 때 도시재생 사업이 선순환될 수 있음을 시사합니다.
민간 참여를 통한 도시재생 사업이 선순환되기 위한 고려사항을 몇 가지 짚어보겠습니다. 첫째, 공공은 민간 참여 확대를 위한 교두보 역할을 해야 합니다. 특히 공공이 중간위험을 분산시키는 역할을 수행해야 합니다.
둘째, 사업에 참여하는 민간 주체로는 지역의 주민·기업·금융이 함께해야 합니다. 일본의 사례와 같이 BTO 방식을 적극적으로 고려할 수도 있겠습니다.
셋째, 물론 현재의 도시재생 뉴딜 사업들은 처음부터 민간이 제안한 사업들이 아니므로, 이 사업들이 종료 후에도 안정화될 때까지 공공이 책임있는 운영관리자 역할을 해야 합니다. 지역의 도시재생기구나 공기업 또한 그 역할을 할 수 있을 것입니다.
3. 주택정비 도시재생 (이영은 LH연구원 연구위원)
서울이든 지방이든 노후 저층주거지 문제는 그간 여러 도시정비과 도시재생과 관련된 여러 법제가 있었음에도 불구하고 쉽게 해결되지 못하고 있습니다. 서울의 경우, 전체 주거지역의 38.2%가 저층주거지인데 신축빌라와 노후주택이 혼재되어 있어 계획적 정비를 요하고 저렴주택의 공급 또한 시급합니다. 이 가운데 종래에는 도시재생과 도시정비 간 연계의 필요성이 인식되고 있습니다. 최근 일련의 제도적 변화들은 그 가능성을 모색하고 있습니다.
2013년에 도입된 도시재생 사업이 근본적으로 1차 변화를 맞게 된 것은 2019년이라고 할 수 있습니다. 일련의 새로운 사업수단(혁신지구, 인정사업, 총괄사업관리자)을 도입하여 사업의 속도와 체감도를 제고하고자 한 것입니다. 기존의 도시재생은 지자체 주도하에 이루어지던 계획 중심이었으나, 이것을 공기업 주도 또는 사업 중심으로 빠르게 진행할 수 있게 하는 수단을 추가한 것입니다. 예컨대, ‘인정사업’은 활성화계획이 수립되지 않은 지역도 사업을 가능할 수 있도록 허용한 유형이며, ‘총괄사업관리자’는 공기업을 사업주체로써 적극 활용하는 사업방식입니다.
2021년, 도시재생 사업은 이익공유형 정비사업으로의 패러다임 전환을 주창한 이른바 ‘2·4 대책’을 통해 또 한 차례 큰 변화를 맞고 있습니다. 공공직접 시행정비사업(『도정법』), 도심공공주택복합사업(『공공주택법』), 주거재생 혁신지구(『도시재생 특별법』), 소규모주택정비 관리지역(『빈집 및 소규모정비 특별법』) 등의 정비사업 유형들이 도입된 것입니다. 종래의 정비사업들 중에서 주택 재개발·재건축 사업은 사업성이 높은 대신에 공공성이 낮은 사업인 반면, 새뜰마을 사업은 사업성이 낮은 대신에 공공성이 높은 사업입니다. 새로 도입된 유형들은 양자 사이에 다양하게 놓인다고 할 수 있겠습니다. 지역의 상황에 맞게 선택할 수 있는 유형이 다양화된 것입니다.
예컨대, ‘주거재생 혁신지구’는 2019년에 규정된 ‘혁신지구’의 대상지 중에서도 빈집·노후불량주택이 밀집하거나 신규 주택공급이 절실히 필요한 지역에 한하여 지정됩니다. 또한 혁신지구가 부지 확보에 용이하나 국·공유지 중심으로 지정됐다면, 주거재생 혁신지구에서는 제한적 수용권을 통해 토지면적의 2/3와 주민의 2/3이 동의하는 토지에 대하여 사업을 진행할 수 있습니다. 처음으로 현물보상 규정도 신설되어, 공공에게 토지를 양도하는 소유주에게는 추후에 주택으로 보상을 해줄 수 있게 되었습니다. 이를 통해 사업을 투명하고 빠르게 진행한다는 취지입니다. 주거재생 혁신지구가 상대적으로 지역의 거점에 대한 고층고밀 사업이라면, ‘소규모 주택정비 관리지역’은 이보다는 상대적으로 주변인 지역에 대해 저층중밀 수준으로 계획적인 관리를 도모하는 지역입니다.
이처럼 다양한 방식의 결합을 통해 저층주거지 일대의 정비와 재생의 연계를 도모하려는 시도가 시작되었습니다. 그러나 단순히 사업의 유형들이 많이 제시된 것만으로는 불충분합니다. 이 많은 사업들 중 어떤 유형이 어떤 대상지에 적합한 것인지 사업대상지들에 대하여 종합적인 검토가 필요할 것입니다. 각 사업유형들을 연계할 수 있는 제도적 기반이 잘 갖춰져야 할 것입니다. 또한 실제 사업 현장에서는 지자체는 공기업이, 공기업은 지자체가, 주민들은 공공의 누군가가 사업을 이끌어줄 것이라고 믿고 안일하게 손을 놓은 경향이 종종 있습니다. 사업의 핵심주체별 역할 역시 명확하게 설정되어야 할 것입니다.
4. 지역주도 도시재생 (김항집 광주대 교수)
요소투입형·불균형적 도시개발이 한계에 직면하고, 인구감소와 지방소멸, 산업쇠퇴, 사회경제적 구조와 가치관의 변화와 함께 도시재생 정책이 본격적으로 추진되기 시작했습니다. 특히 도시재생 뉴딜이 제시하는 ‘지자체와 커뮤니티 주도의 새로운 도시혁신’이라는 정책목표는 이 시점에서 바람직한 캐치프레이즈라고 할 수 있겠습니다. 하지만 그 수단이 그만큼 강력했는지는 성찰할 필요가 있습니다.
결국 도시재생 사업의 두 가지 목표는 공동체와 도시 신성장입니다. 도시재생은 1990년대부터 이어져 온 ‘마을만들기’의 사회운동적 성격과 낙후지역에서의 도시경제·기반산업을 육성하는 공간개발적 성격을 모두 가지고 있죠. 도시재생 사업 중에서 근린재생류 재생사업이 전자로서 소규모, 공간복지, 공동체, 토론합의, 주민참여를 그 특징으로 한다면, 경제기반형·중심시가지형과 같은 개발사업류 재생사업은 후자로서 대규모, 민간투자, 규제 완화, 신속추진을 통해 비즈니스 모델을 창출하여 수익을 내는 것이 관건이라고 할 수 있습니다. 공공성의 틀 속에서 사업성이 조화되어야 하는 것입니다.
도시재생 정책을 통해서 도시혁신이 구조적으로 이루어져야 합니다. 도시재생은 지구 차원에서 생활 SOC를 확충하고 마을 환경을 개선하며 사업·지구 단위별 공동체 인식을 향상시킴으로써 커뮤니티에서의 경제형성을 도모해야 합니다. 더 나아가 도시 차원에서 산업을 재생시키고 도시기반산업을 육성함으로써 혁신 신성장을 도모해야 하죠.
하지만 현재의 도시재생을 평가하건대, 지구 차원에서 주민·지역공동체 주도의 협력적 거버넌스를 구축하는 일에는 성과가 있었다고 여겨집니다. 하지만 도시 차원에서 산업·경제 부문의 성과는 한계가 큽니다. 이것만으로는 오늘날의 지방소멸 문제를 해소하기 어렵습니다.
결국, 지역주도로 도시재생을 성공하기 위해 가장 중요한 것은 지역의 자원과 특성을 잘 이용해야 합니다. 지역의 자원을 이용하는 과정에서 농림축산식품부나 문화체육관광부의 관련 사업 또한 효율적으로 연계하려는 노력이 필요하겠습니다. 문체부의 문화도시 사업과 도시재생을 긴밀하게 연계하여 보석산업 중심의 산업생태계를 구축한 익산시의 사례를 그런 점에서 주목할 만합니다. 이와 같이 지역의 전략산업을 도시재생과 구조적으로 연계하는 것이 중요하며, 그 과정에서 중앙정부는 이를 지원하고 우수한 사례를 잘 발굴하고 그 모델을 전파할 필요가 있습니다.
5. 생각해보기
1) 계속해서 늘어나는 도시정비·재생 수단들: 다양해서 좋을까? 복잡해서 나쁠까?
2010년대를 거치면서 도시정비·재생 수단들은 계속해서 늘어나고 있습니다. 이날 세미나에서 이영은 연구위원의 발표에 의하면 현재 도시재생 사업에서 활용할 수 있는 사업들과 그 근거법령들은 다음과 같다고 합니다.
2) 공공성 vs 수익성(사업성)
계획을 배우는 우리들에겐 ‘형평성’과 ‘효율성’, ‘공공성’과 ‘수익성’은 늘 선택하기 어려운 대립항입니다. 하나의 진리만이 있을 수는 없습니다. 이날의 세미나에서도 그런 측면에서 다양한 견해를 청취할 수 있었습니다. 지역의 경제를 살리거나 사업 자체의 지속가능성을 위해서는 수익성을 따질 수밖에 없으며, 더 나아가 민간 주체의 참여 또한 적극적으로 모색해야 한다는 의견이 있었습니다. 또 한편으로는 정비사업의 사업성을 다소 줄임으로써 공공성을 확보하려는 최근 정책적 흐름 또한 확인할 수 있었습니다.
그런 점에서 세 번째 발표의 주제이기도 했던 ‘도시재생과 도시정비의 연계’는 두 대립항적인 가치인 ‘공공성’과 ‘수익성’ 간의 조화 방법을 묻는 아주 어려운 과제가 아닌가 합니다.
이번 글에서는 지난 9월 8일에 있었던 도시재생 산업박람회에서 주최한 세미나 ‘2021 도시재생산업박람회에 바란다’의 내용을 소개합니다.
세미나에서는 우리나라 도시재생이 나아가야 할 방향을 제시하는 네 차례의 발표가 있었습니다. 그 내용을 각각 간단하게 살펴보도록 하죠.
1. 균형발전과 도시재생 (마강래 중앙대 교수)
우리나라 수도권 지역과 비수도권 지역의 GRDP 비중의 장기적 추세를 살펴보면 1980년대에 수도권은 빠른 성장을 이루었으나, 1990년대 초반부터 탈공업화와 기계화로 인해 많은 공장들이 비수도권으로 이전하면서 한동안 수도권과 비수도권의 GRDP 비중은 평행상태를 이루었습니다. 하지만 2012년 경부터 수도권의 GRDP 비중이 급증하게 됩니다. 이는 명백히 산업구조의 변화 때문입니다. 전 세계적으로도 신산업은 대도시권을 중심으로 싹트고 있습니다. 좋은 일자리들이 수도권으로 다시 집중하면서 공간 격차가 커지고 있습니다. 인구가 16만 명 이하인 전라·경상도 지역의 도시들 중 인구가 증가하는 지역은 나주와 예천, 단 2곳에 불과할 정도입니다. 이제 지역활성화 정책을 논의할 수밖에 없는 시점이며, 균형발전전략으로서의 도시재생을 검토해야겠습니다.
우리나라의 도시재생사업은 크게 근린재생과 경제기반재생이라는 두 가지 방향을 노정하고 있는데, 균형발전의 측면에서 오늘 주목할 사업은 경제기반재생이라고 할 수 있겠습니다. 사실 근린재생과 달리, 경제기반재생은 산업생태계 구축을 통해 경제활성화를 꾀할 수 있는 지역이 소수에 국한되어 있습니다. 그러므로 경제기반재생의 입지는 대도시권·중소도시권의 ‘거점’에 구축하고 이를 주변 지역과 연계하려는 전략이 중요하겠습니다. 즉, 대도시, 중소도시, 농어촌 지역별 거점에 적합한 사업들을 잘 분류하내고 이들을 연계하려는 노력이 필요합니다.
경제기반 거점이란 어떤 공간이어야 할까요? 기본적으로 거점이란 “다양한(Diversity) 사람들이 함께 모여서(High Density) 교류(Network)가 활성화된 공간”입니다. 그리고 이 거점에 산업생태계가 당연히 구축되어야 할 것이고, 그 주변에 정주인프라, 생활 SOC, 모빌리티 등을 구성하는 것이 중요하겠습니다.
경제기반 거점을 조성하기 위해서는 특히 다음의 사항들을 고려해야 합니다.
첫째, 장소기반형의 재생사업을 추구해야 하며, 산업생태계를 구축하기 위한 공간은 산업의 가치사슬에 따라 고려되어야 합니다. 가치사슬 단계에 따라 유리한 공간의 특성이 다를 수 있습니다. 예컨대, 제품에 대한 연구·개발이나 브랜드 구축, 디자인 과정은 도심권에 입지할수록 유리하겠지만, 제조나 유통과정은 도시외곽에 입지하는 것이 유리할 수 있습니다. 그리고 이들 과정 간의 협업이 잘 일어날 수 있는 공간구조가 구상되어야 합니다.
둘째, 광역적 연계가 중요합니다. 중심거점의 기능은 융복합화를 통해 강화되어야 하지만 그 과정에서 주변 지역은 피해를 겪어서는 안 됩니다. 최근 초광역권에 대한 규정하려는 『국토기본법』 개정안이 발의됐습니다. 이와 같은 광역적 계획을 통해 거점과 주변지역 간 역할분담·상생전략이 구상되어야 합니다. 결합개발이나 (권역 내) 상생기금 제도 등을 통해 거점의 이익을 주변 지역과 나누는 방안 또한 모색되어야 할 것입니다.
2. 선순환 도시재생 (임미화 전주대 교수)
도시재생 사업은 2021년 7월까지 411곳이 선정되었을 정도로 매우 적극적으로 추진되고 있습니다. 새로운 제도들도 꾸준하게 도입되고 있습니다. 재생사업에서 만들어지는 상가나 주택을 선(先) 매수해서 도시재생경제조직에게 저렴하게 임대하였다가 추후에 매각을 통해 이익을 환수하는 ‘공간지원리츠’도 그 대표적인 사례입니다.
하지만 현재의 도시재생 사업들을 살펴보면 그 사업성과 지속가능성에 대해서 반문하지 않을 수 없습니다. 지자체 주도로 공모사업에 지원하여 시작되지만 국비보조나 지방재정에 의존하는 사업들이 대부분이며, 사업 이후 운영·관리에 대한 고민은 너무나도 부족합니다. 도시재생 사업도 ‘사업’인 만큼 이로부터 수익을 창출하여 지속가능하도록 해야 합니다. 이를 위해서는 민간의 사업참여가 매우 중요하다고 하겠습니다.
다행히도 앞서 언급했던 공간지원리츠는 민간의 참여를 전제하는 대표적인 사례로 현재 1호 사업이 진행 중입니다. 민관협업형 도시재생 리츠도 올해 1호 사업이 진행 중에 있습니다. 구체적인 사업 사례로는 천안시 동남구의 오룡경기장 철거부지 복합개발 사업이 성공적으로 알려져 있습니다. 천안시 동남구청은 이 부지의 개발로부터 나오는 이익을 구도심 지원에 사용하는 결합개발 형태로 사업을 추진했는데, 이때 공공이 사업의 리스크를 분산시키는 역할을 자임함으로써 민간사업자의 참여를 유도했다는 것이 돋보입니다.
일본은 민간 중심의 도시재생 사업이 활발하게 이루어지는 대표적인 나라로서 참고할 만합니다. 민간이 도시재생 긴급정비지역으로 지정된 곳에 참여할 경우, 정부는 용적률, 용도 완화, 재정 지원, 세제 감면 등 다양한 혜택을 민간사업자에게 부여합니다. 특히 ‘민토(MINTO)’라 불리는 민간 도시개발 추진기구가 메자닌 금융으로서 중간위험을 헤지(hedge)하는 역할을 수행하기 때문에 민간사업자들이 활발하게 참여할 수 있는 여건이 조성됩니다. 일본의 일련의 성공적인 사례들은 공공만 사업을 계획하고 실행하는 것이 아니라 민간이 같이 참여할 때 도시재생 사업이 선순환될 수 있음을 시사합니다.
민간 참여를 통한 도시재생 사업이 선순환되기 위한 고려사항을 몇 가지 짚어보겠습니다. 첫째, 공공은 민간 참여 확대를 위한 교두보 역할을 해야 합니다. 특히 공공이 중간위험을 분산시키는 역할을 수행해야 합니다.
둘째, 사업에 참여하는 민간 주체로는 지역의 주민·기업·금융이 함께해야 합니다. 일본의 사례와 같이 BTO 방식을 적극적으로 고려할 수도 있겠습니다.
셋째, 물론 현재의 도시재생 뉴딜 사업들은 처음부터 민간이 제안한 사업들이 아니므로, 이 사업들이 종료 후에도 안정화될 때까지 공공이 책임있는 운영관리자 역할을 해야 합니다. 지역의 도시재생기구나 공기업 또한 그 역할을 할 수 있을 것입니다.
3. 주택정비 도시재생 (이영은 LH연구원 연구위원)
서울이든 지방이든 노후 저층주거지 문제는 그간 여러 도시정비과 도시재생과 관련된 여러 법제가 있었음에도 불구하고 쉽게 해결되지 못하고 있습니다. 서울의 경우, 전체 주거지역의 38.2%가 저층주거지인데 신축빌라와 노후주택이 혼재되어 있어 계획적 정비를 요하고 저렴주택의 공급 또한 시급합니다. 이 가운데 종래에는 도시재생과 도시정비 간 연계의 필요성이 인식되고 있습니다. 최근 일련의 제도적 변화들은 그 가능성을 모색하고 있습니다.
2013년에 도입된 도시재생 사업이 근본적으로 1차 변화를 맞게 된 것은 2019년이라고 할 수 있습니다. 일련의 새로운 사업수단(혁신지구, 인정사업, 총괄사업관리자)을 도입하여 사업의 속도와 체감도를 제고하고자 한 것입니다. 기존의 도시재생은 지자체 주도하에 이루어지던 계획 중심이었으나, 이것을 공기업 주도 또는 사업 중심으로 빠르게 진행할 수 있게 하는 수단을 추가한 것입니다. 예컨대, ‘인정사업’은 활성화계획이 수립되지 않은 지역도 사업을 가능할 수 있도록 허용한 유형이며, ‘총괄사업관리자’는 공기업을 사업주체로써 적극 활용하는 사업방식입니다.
2021년, 도시재생 사업은 이익공유형 정비사업으로의 패러다임 전환을 주창한 이른바 ‘2·4 대책’을 통해 또 한 차례 큰 변화를 맞고 있습니다. 공공직접 시행정비사업(『도정법』), 도심공공주택복합사업(『공공주택법』), 주거재생 혁신지구(『도시재생 특별법』), 소규모주택정비 관리지역(『빈집 및 소규모정비 특별법』) 등의 정비사업 유형들이 도입된 것입니다. 종래의 정비사업들 중에서 주택 재개발·재건축 사업은 사업성이 높은 대신에 공공성이 낮은 사업인 반면, 새뜰마을 사업은 사업성이 낮은 대신에 공공성이 높은 사업입니다. 새로 도입된 유형들은 양자 사이에 다양하게 놓인다고 할 수 있겠습니다. 지역의 상황에 맞게 선택할 수 있는 유형이 다양화된 것입니다.
예컨대, ‘주거재생 혁신지구’는 2019년에 규정된 ‘혁신지구’의 대상지 중에서도 빈집·노후불량주택이 밀집하거나 신규 주택공급이 절실히 필요한 지역에 한하여 지정됩니다. 또한 혁신지구가 부지 확보에 용이하나 국·공유지 중심으로 지정됐다면, 주거재생 혁신지구에서는 제한적 수용권을 통해 토지면적의 2/3와 주민의 2/3이 동의하는 토지에 대하여 사업을 진행할 수 있습니다. 처음으로 현물보상 규정도 신설되어, 공공에게 토지를 양도하는 소유주에게는 추후에 주택으로 보상을 해줄 수 있게 되었습니다. 이를 통해 사업을 투명하고 빠르게 진행한다는 취지입니다. 주거재생 혁신지구가 상대적으로 지역의 거점에 대한 고층고밀 사업이라면, ‘소규모 주택정비 관리지역’은 이보다는 상대적으로 주변인 지역에 대해 저층중밀 수준으로 계획적인 관리를 도모하는 지역입니다.
이처럼 다양한 방식의 결합을 통해 저층주거지 일대의 정비와 재생의 연계를 도모하려는 시도가 시작되었습니다. 그러나 단순히 사업의 유형들이 많이 제시된 것만으로는 불충분합니다. 이 많은 사업들 중 어떤 유형이 어떤 대상지에 적합한 것인지 사업대상지들에 대하여 종합적인 검토가 필요할 것입니다. 각 사업유형들을 연계할 수 있는 제도적 기반이 잘 갖춰져야 할 것입니다. 또한 실제 사업 현장에서는 지자체는 공기업이, 공기업은 지자체가, 주민들은 공공의 누군가가 사업을 이끌어줄 것이라고 믿고 안일하게 손을 놓은 경향이 종종 있습니다. 사업의 핵심주체별 역할 역시 명확하게 설정되어야 할 것입니다.
4. 지역주도 도시재생 (김항집 광주대 교수)
요소투입형·불균형적 도시개발이 한계에 직면하고, 인구감소와 지방소멸, 산업쇠퇴, 사회경제적 구조와 가치관의 변화와 함께 도시재생 정책이 본격적으로 추진되기 시작했습니다. 특히 도시재생 뉴딜이 제시하는 ‘지자체와 커뮤니티 주도의 새로운 도시혁신’이라는 정책목표는 이 시점에서 바람직한 캐치프레이즈라고 할 수 있겠습니다. 하지만 그 수단이 그만큼 강력했는지는 성찰할 필요가 있습니다.
결국 도시재생 사업의 두 가지 목표는 공동체와 도시 신성장입니다. 도시재생은 1990년대부터 이어져 온 ‘마을만들기’의 사회운동적 성격과 낙후지역에서의 도시경제·기반산업을 육성하는 공간개발적 성격을 모두 가지고 있죠. 도시재생 사업 중에서 근린재생류 재생사업이 전자로서 소규모, 공간복지, 공동체, 토론합의, 주민참여를 그 특징으로 한다면, 경제기반형·중심시가지형과 같은 개발사업류 재생사업은 후자로서 대규모, 민간투자, 규제 완화, 신속추진을 통해 비즈니스 모델을 창출하여 수익을 내는 것이 관건이라고 할 수 있습니다. 공공성의 틀 속에서 사업성이 조화되어야 하는 것입니다.
도시재생 정책을 통해서 도시혁신이 구조적으로 이루어져야 합니다. 도시재생은 지구 차원에서 생활 SOC를 확충하고 마을 환경을 개선하며 사업·지구 단위별 공동체 인식을 향상시킴으로써 커뮤니티에서의 경제형성을 도모해야 합니다. 더 나아가 도시 차원에서 산업을 재생시키고 도시기반산업을 육성함으로써 혁신 신성장을 도모해야 하죠.
하지만 현재의 도시재생을 평가하건대, 지구 차원에서 주민·지역공동체 주도의 협력적 거버넌스를 구축하는 일에는 성과가 있었다고 여겨집니다. 하지만 도시 차원에서 산업·경제 부문의 성과는 한계가 큽니다. 이것만으로는 오늘날의 지방소멸 문제를 해소하기 어렵습니다.
결국, 지역주도로 도시재생을 성공하기 위해 가장 중요한 것은 지역의 자원과 특성을 잘 이용해야 합니다. 지역의 자원을 이용하는 과정에서 농림축산식품부나 문화체육관광부의 관련 사업 또한 효율적으로 연계하려는 노력이 필요하겠습니다. 문체부의 문화도시 사업과 도시재생을 긴밀하게 연계하여 보석산업 중심의 산업생태계를 구축한 익산시의 사례를 그런 점에서 주목할 만합니다. 이와 같이 지역의 전략산업을 도시재생과 구조적으로 연계하는 것이 중요하며, 그 과정에서 중앙정부는 이를 지원하고 우수한 사례를 잘 발굴하고 그 모델을 전파할 필요가 있습니다.
5. 생각해보기
1) 계속해서 늘어나는 도시정비·재생 수단들: 다양해서 좋을까? 복잡해서 나쁠까?
2010년대를 거치면서 도시정비·재생 수단들은 계속해서 늘어나고 있습니다. 이날 세미나에서 이영은 연구위원의 발표에 의하면 현재 도시재생 사업에서 활용할 수 있는 사업들과 그 근거법령들은 다음과 같다고 합니다.
- 『건축법』: 특별건축구역, 특별가로구역, 건축협정, 리모델링 활성화구역
- 『빈집 및 소규모주택정비에 관한 특례법』: 빈집정비사업, 소규모주택정비사업(자율주택정비사업, 가로주택정비사업, 소규모재건축사업, 소규모재개발사업)
- 『도시 및 주거환경정비법』: 주거환경개선사업, 공공직접시행정비사업
- 『공공주택특별법』: 공공주택사업, 도심공공주택복합사업
- 『도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법』: 총괄사업관리자, 인정사업, 주거재생혁신지구, 주거재생 특화형 뉴딜사업
2) 공공성 vs 수익성(사업성)
계획을 배우는 우리들에겐 ‘형평성’과 ‘효율성’, ‘공공성’과 ‘수익성’은 늘 선택하기 어려운 대립항입니다. 하나의 진리만이 있을 수는 없습니다. 이날의 세미나에서도 그런 측면에서 다양한 견해를 청취할 수 있었습니다. 지역의 경제를 살리거나 사업 자체의 지속가능성을 위해서는 수익성을 따질 수밖에 없으며, 더 나아가 민간 주체의 참여 또한 적극적으로 모색해야 한다는 의견이 있었습니다. 또 한편으로는 정비사업의 사업성을 다소 줄임으로써 공공성을 확보하려는 최근 정책적 흐름 또한 확인할 수 있었습니다.
그런 점에서 세 번째 발표의 주제이기도 했던 ‘도시재생과 도시정비의 연계’는 두 대립항적인 가치인 ‘공공성’과 ‘수익성’ 간의 조화 방법을 묻는 아주 어려운 과제가 아닌가 합니다.
- 학술행사명: 2021 도시재생산업박람회에 바란다. (https://youtu.be/1TOd3GI1kHo)
- 일시: 2021년 9월 8일(수), 14:00~16:10
- 장소: 유튜브 '도시TV'
- 발표: 마강래(중앙대 교수), 임미화(전주대 교수), 이영은(LH연구원 연구위원), 김항집(광주대 교수)
- 토론: 황희연(충북대 명예교수, 좌장), 김문중(대한전문건설협회 건설정책실장), 김항집(광주대 교수), 박성옥(창원시 도시재생과장), 이명범(P&D파트너스 대표이사), 이상준(도시재생지원처 수석연구원), 조인혜(한국프롭테크포럼 사무처장)
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